AnleihenkäufeEZB-Notprogramm wird zum Machtkampf der höchsten Gerichte
Darf die Zentralbank alles tun, um den Euro zu retten? Darüber muss abermals das Bundesverfassungsgericht entscheiden. Und sich dabei gut überlegen, wie es sich gegenüber seinen Luxemburger Kollegen positioniert.
15.02.2016, von PHILIP PLICKERT UND JOACHIM JAHN
An diesem Dienstag wird abermals über das stark umstrittene OMT-Anleihekaufprogramm der Europäischen Zentralbank (EZB) vor dem Bundesverfassungsgericht verhandelt. Die Karlsruher Richter hören wieder Kläger, Vertreter der EZB und Sachverständige an. Verfassungsbeschwerden eingereicht haben der CSU-Politiker Peter Gauweiler, mehrere Professoren, die Linkspartei und der Verein „Mehr Demokratie“. Sie alle werfen der EZB mit unterschiedlichen Begründungen eine Überschreitung ihrer Kompetenzen vor.
Autor: Philip Plickert, Redakteur in der Wirtschaft, zuständig für „Der Volkswirt“.
Autor: Joachim Jahn, Wirtschaftskorrespondent in Berlin, zuständig für „Recht und Steuern“.
Die Abkürzung OMT steht für „Outright Monetary Transactions“. Dabei geht es um das berühmt-berüchtigte Notprogramm zum unbegrenzten Aufkauf von Krisenländeranleihen. Im Juli 2012, auf dem Höhepunkt der Euro-Krise, hatte EZB-Chef Mario Draghiangekündigt, die Zentralbank werde „alles tun, was auch immer notwendig ist“ (whatever it takes), um die Eurozone zu retten.
Die Marktteilnehmer verstanden, dass die Bank zum massenhaften Ankauf von Krisenländeranleihen bereit sei. Im September 2012 veröffentlichte die EZB nach einem entsprechenden Ratsbeschluss eine Ankündigung zum OMT mit mehreren Bedingungen für seine Ausführung. Unter anderem müssten die Krisenländer einem Hilfs- und Reformprogramm des Krisenfonds ESM zustimmen.
„Ausbrechender Rechtsakt“
Das Bundesverfassungsgericht meldete vor zwei Jahren erhebliche Bedenken an.Gewichtige Gründe sprächen dafür, dass das Programm über das Mandat der Zentralbank für die Währungspolitik hinausgehe und damit „in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten übergreift“. Dann aber verstoße es gegen das Verbot der monetären Staatsfinanzierung.
Der Zweite Senat neigt deshalb nach eigenen Worten zu der Annahme, dass die EZB ihre Kompetenzen überschritten und einen „ausbrechenden Rechtsakt“ (Ultra-vires-Akt) begangen habe. Die Karlsruher Richter reichten die Frage aber dem Europäischen Gerichtshof weiter, sie bauten ihren Luxemburger Kollegen zugleich eine Brücke: Es sei möglich, schrieben sie, durch eine einschränkende Auslegung des OMT-Beschlusses zu einer Vereinbarkeit mit den europäischen Verträgen zu kommen.
Der EuGH ging auf die ausgestreckte Hand nicht weiter ein, sondern urteilte im Juni 2015 ziemlich entgegengesetzt: Das OMT sei mit dem Mandat der EZB vereinbar. Die Europäische Zentralbank habe einen weiten Ermessensspielraum für ihre Währungspolitik, befanden die Luxemburger Richter. Dazu zähle auch der angekündigte Anleihekauf, wenn der „geldpolitische Transmissionsmechanismus“ gestört sei, mit dem die Preisstabilität gewährleistet werden solle. Etwaige Auswirkungen auf wirtschaftspolitische Ziele seien dagegen nur „mittelbar“. Das Programm sei zudem strikt an bestimmte Voraussetzungen geknüpft, meinten die Europarichter. Einschränkend fügten sie hinzu: Marktteilnehmer dürften keine Gewissheit erhalten, dass ihnen die EZB die von Staaten gekauften neu begebenen Anleihen gleich abkaufen werde, denn dies käme einem (verbotenen) unmittelbaren Erwerb durch die EZB gleich (Az.: C-62/14).
Bisher nicht aktiviert
Ausgeführt wurde das OMT freilich noch nie. Seit März 2015 kauft die EZB zwar in sehr großem Umfang Staatsanleihen, für 60 Milliarden Euro im Monat. Doch dieses Programm, als „Quantitative Easing“ (QE) bekannt, unterscheidet sich vom OMT in wesentlichen Punkten: „Die QE-Käufe haben Grenzen: Sie sind auf bislang 60 Milliarden Euro monatlich begrenzt, sie erfolgen nach festen Länderquoten und nicht allein auf Krisenländer konzentriert, und es darf nicht mehr als je ein Drittel der Schulden eines Staats aufgekauft werden“, erklärt Commerzbank-Chefvolkswirt Jörg Krämer.
Die EZB-Käufe haben die Kurse der europäischen Anleihen deutlich beflügelt und spiegelbildlich die Renditen, also die Zinsen, gedrückt. Selbst hochverschuldete Staaten haben nun kaum Probleme, ihre Schuldenlast zu tragen.
Einige bezweifeln, dass das OMT-Programm derzeit noch praktische Bedeutung habe. Doch es gibt sie. „Auch wenn das Programm nie aktiviert wurde, wirkt es implizit beruhigend an den Märkten“, sagt Krämer. Denn QE sei bei einem Wiederaufflammen der Krise nicht genug. „Im Fall der Fälle, wenn die Hütte brennt, hätte QE zu wenig Löschwasser.“ Die reine, schwebende Existenz des OMT-Kaufprogramms wirke somit wie ein implizites Sicherheitsnetz. Dieses führe dazu, dass die Risiken von Anleihen südeuropäischer Krisenländer gering erschienen und die Zinsen gering seien.
Deutsche Ökonomen skeptisch
In Portugal mit einer Staatsschuldenquote von 130 Prozent sind zwar die Risikoprämien (Spreads) etwas gestiegen, seit die neue Linksregierung Reformen und Sparschritte zurücknimmt, was den Markt beunruhigt. Doch Portugal zahlt für zehnjährige Anleihen trotzdem nur etwas mehr als 4 Prozent Zinsen. „Bei den hohen Schulden und dieser Politik wären 6 oder 7 Prozent realistisch ohne das OMT“, meint Krämer. Italien mit 135 Prozent Schuldenquote zahlt wie Spanien bloß 1,7 Prozent auf die zehnjährigen Anleihen - nur 1,6 Prozentpunkte mehr als Deutschland.
Auch der Freiburger Finanzwissenschaftler Lars Feld, Mitglied im Rat der Wirtschaftsweisen, sieht OMT als Sicherheitsnetz. „Würde OMT kippen, könnte die Unsicherheit zurückkommen“, sagt er. Allein die OMT-Ankündigung vor dreieinhalb Jahren habe die Märkte beruhigt. Parallel dazu seien aber auch mehr Strukturreformen und die Beschlüsse zur europäischen Bankenunion auf den Weg gebracht worden, auch dies habe die Märkte beruhigt und die Sorgen vor einer Eskalation der Schuldenkrise gedämpft.
Während die Befürworter das OMT als sehr erfolgreich loben, weil die EZB damit ohne den Einsatz eines einzigen Euros die fieberhafte Krise an den Finanzmärkten abgekühlt habe, sehen die Kritiker auch problematische Nebenwirkungen. Krämer zum Beispiel sagt, dass die EZB mit ihren Anleihekaufprogrammen die Zinsen so weit gesenkt habe, dass Regierungen notwendige Sparmaßnahmen und Reformen auf die lange Bank schöben. Auch der Finanzwissenschaftler Feld sieht diese Gefahr.
Machtprobe zwischen Richtern
Vor kurzem hat Feld gemeinsam mit Ökonomen und Juristen aus dem liberalen Kronberger Kreis eine scharfe Kritik veröffentlicht. Sie warnen vor einer „Entgrenzung“ der Geldpolitik der EZB, falls ihr das Bundesverfassungsgericht im Hinblick auf den Staatsanleihenkauf keine Schranken setze. „Das Verbot der monetären Staatsfinanzierung wird in seiner fundamentalen Bedeutung für die Wirtschafts- und Währungsunion nachhaltig geschwächt“, schreiben die Autoren, darunter der Geldpolitikfachmann Volker Wieland, der ebenfalls im Rat der Wirtschaftsweisen sitzt. Die Wissenschaftler des Kronberger Kreises hoffen, dass Karlsruhe der EZB Grenzen setzt. Würde die Begründung des EuGH-Beschlusses vom Bundesverfassungsgericht gebilligt, hätte dies „nicht mehr korrigierbare Folgen“.
Dass das Bundesverfassungsgericht seinen Luxemburger Kollegen in den Rücken fällt, gilt allerdings unter Juristen als eher unwahrscheinlich. Gern betonen sie das „Kooperationsverhältnis“ zwischen den beiden Gerichtshöfen; bisher haben sie stets die Machtprobe, wer im Ernstfall das letzte Wort hat, vermieden.
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