Griechenland-Hilfe
Auch ohne «Grexit» genug Probleme
Nach den Wahlen in Griechenland sind weder der «Grexit» noch ein «Haircut» wahrscheinlich. Am Ende könnte ein Paket mit Athener Reformzusagen und Erleichterungen der Geber stehen – doch der Weg ist steinig.
Vor den griechischen Wahlen vom nächsten Sonntag suhlen sich viele Medien sowie manche Politiker und Experten erneut in Extremszenarien: Vor einem«Grexit», einem Austritt oder Rauswurf aus der Euro-Zone, warnen die einen oder schwärmen von ihm, einen radikalen Schuldenschnitt fordern die andern, manche wollen beides, und einige rechnen auf die Kommastelle vor, was ein «Grexit» Deutschland kosten würde. Doch das meiste hält einer näheren Betrachtung nicht stand. Ausgelöst wurden die Spekulationen durch Meinungsumfragen, laut denen das Bündnis der radikalen Linken (Syriza) zur stärksten Kraft werden dürfte. Dem von Alexis Tsipras geführten Syriza schweben ein teilweiser Schuldenerlass und eine Lockerung des verhassten Sparkurses vor.
Hilfsprogramm läuft aus
Wer immer die Regierung bilden wird, steht vor unmittelbaren Herausforderungen. Die Euro-Gruppe (Finanzminister der Euro-Zone) hat im Dezember eine «technische Verlängerung» des laufenden Hilfsprogramms des Euro-Krisenfonds EFSF um zwei Monate bis Ende Februar beschlossen, weil die letzte Überprüfung durch die Troika aus EU-Kommission, Europäischer Zentralbank (EZB) und Internationalem Währungsfonds (IMF) wegen Differenzen mit Athen nicht rechtzeitig vor Jahresende abgeschlossen werden konnte. Doch inzwischen sind die Verhandlungen sistiert, da die jetzige Regierung keine Verpflichtungen im Namen ihrer Nachfolger eingehen kann.
Geschieht weiterhin nichts, läuft das Programm Ende Februar ersatzlos aus. Dann würde nicht nur die letzte EFSF-Kredittranche von 1,8 Mrd. € verfallen, sondern es flössen auch gut 10 Mrd. € an den EFSF zurück, die im laufenden Programm für Bankenhilfen vorgesehen waren, aber nicht gebraucht wurden. In einer solchen Situation wäre auch der Fortgang des IMF-Kreditprogramms fraglich, das im Gegensatz zu jenem des EFSF bis ins erste Quartal 2016 läuft und aus dem Griechenland noch Auszahlungen von 16,3 Mrd. € zustehen.
Niemand will austreten
Natürlich könnte Griechenland das Hilfsprogramm aufkündigen. Dann würde es die Auflagen los, aber es müsste seine Finanzierungsbedürfnisse einschliesslich fälliger Schuldentilgungen aus eigenen Mitteln oder durch die Aufnahme von Geldern auf dem Markt decken. Die meisten Experten halten dies für kaum machbar, zumal die Risikoaufschläge auf griechischen Staatsanleihen in jüngster Zeit wieder in die Höhe geschossen sind und ein Bruch mit den Gebern die Anleger erst recht in die Flucht schlagen würde.
Und wenn Griechenland weiter gehen würde, über die unilaterale Einstellung der Rückzahlungen bis zum Austritt aus der Euro-Zone? Zwar könnte ihm die Rückkehr zu einer eigenen, abgewerteten Währung Luft bei den Exporten und im Tourismus verschaffen. Doch schon die letzte solche Debatte ergab 2012 massive rechtliche, technische und vor allem ökonomische Unwägbarkeiten eines solchen Schritts. Mögliche Folgen wären neben einem Staatsbankrott, der das Bankensystem mitreissen dürfte, ein Zusammenbruch der Wirtschaft und eine Spirale von Inflation und Abwertung. Athen würde die in den letzten Jahren mühsam erarbeiteten Fortschritte zunichtemachen. Einen «Grexit» strebt denn auch weder Syriza an, noch will ihn eine Mehrheit der Bevölkerung. Umgekehrt könnte ihn die Euro-Zone zwar besser verkraften als vor zwei Jahren, unter anderem, weil die Märkte stärker zwischen den einzelnen Euro-Staaten differenzieren und die Banken robuster sind. Dennoch wäre er auch für die anderen Euro-Staaten kein Spaziergang; zudem müssten sie und der EFSF die bereits gewährten Hilfskredite abschreiben.
Kein «harter» Schuldenschnitt
Will die künftige Athener Regierung das bisherige Programm nicht einfach aufkündigen, muss sie sich mit der Troika über dessen Abschluss einigen und dann gegebenenfalls über eine Anschlussregelung reden. Nimmt Syriza im neuen Kabinett eine zentrale Stellung ein, wird dies dadurch erschwert, dass seine Wahlversprechen den Sanierungs-Forderungen der Geber zum Teil diametral entgegenlaufen. EU-Kommissions-Präsident Juncker und viele andere haben in den letzten Tagen betont, dass auch eine neue Regierung die von Griechenland bereits eingegangenen Verpflichtungen werde einhalten müssen.
Langjährige Brüsseler Akteure erinnern indessen daran, dass der heutige griechische Ministerpräsident Samaras einst als Oppositionschef nicht viel anders über die damalige Regierung und die Troika geschimpft habe als Tsipras heute. Wer immer neuer Regierungschef werde, er werde auf den Boden der Realität zurückkommen müssen. Dazu beitragen dürfte nicht zuletzt der Druck der Märkte.
Diese Erwartung erscheint nicht abwegig. Auch Tsipras und seine Mitstreiter haben in jüngster Zeit betont, sie wollten keine unilateralen Schritte ergreifen, sondern verhandeln. Verhandlungsspielraum gibt es, auch wenn er nicht sehr gross ist. So steht ein «Haircut», die Abschreibung eines Teils der nominalen Schuld, nicht zur Debatte. Seit dem Schuldenschnitt von 2012, der vorrangig private Gläubiger betraf, steht Athen vor allem bei öffentlichen Gläubigern in der Kreide (vgl. Kasten). Doch der IMF nimmt grundsätzlich nicht an Schuldenerlassen teil, und die EZB würde damit das Verbot der monetären Staatsfinanzierung verletzen. Auch für die Euro-Staaten und den EFSF, hinter dem ebenfalls die Staaten und damit deren Steuerzahler stehen, ist dies politisch und teilweise auch rechtlich kaum gangbar. Explizit ausgeschlossen haben einen «Haircut» etwa der deutsche Finanzminister Wolfgang Schäuble und der finnische Ministerpräsident Alexander Stubb. Auch andere Staaten könnten ihn ihren Bürgern kaum vermitteln. Zudem hätten sie Forderungen anderer Hilfsempfänger nach Gleichbehandlung zu befürchten.
Wo es Spielraum gibt
Gleichwohl gibt es Manövriermasse. Die Euro-Gruppe hat Griechenland imNovember 2012 weitere Erleichterungen der Schuldenlast versprochen, sobald es einen Primärüberschuss (Haushaltssaldo vor Schuldzinsen) erreiche – was derzeit erfüllt ist – und die Auflagen des Hilfsprogramms erfülle. Gewährt werden könnte die Erleichterung durch eine Senkung der Zinsen und eine Verlängerung der Laufzeiten der Hilfskredite («weiche Umschuldung»). Dadurch wird zwar nicht der Nominalwert der Schulden geringer, aber der ökonomisch wichtige Netto-Gegenwartswert. Dieser berücksichtigt den Umstand, dass eine Schuld weniger drückend ist, wenn ihre Rückzahlung über Jahrzehnte statt über Jahre verteilt erfolgt und wenn sie gering verzinst werden muss.
Der EFSF-Chef Klaus Regling wies kürzlich in einem Interview darauf hin, dass die bisher gewährten Erleichterungen auf die EFSF-Kredite und die bilateralen Darlehen der Euro-Staaten (GLF) den Netto-Gegenwartswert der Kredite an Griechenland um 40% des Bruttoinlandprodukts von 2013 reduziert hätten. Dies sei bereits ein sehr bedeutender Beitrag an die Rückkehr zur Schuldentragfähigkeit. Er denke nicht, dass darüber hinaus noch viel nötig sei. In der Tat sind die Schulden zwar hoch, aber wegen langer Laufzeiten – die EFSF-Gelder haben eine durchschnittliche Laufzeit von 32 Jahren – und tiefer Zinsen nicht gar so drückend. Im Umkehrschluss heisst dies aber auch, dass die Möglichkeiten für weitere Erleichterungen vor allem bei den EFSF-Geldern begrenzt sind.
Gleichwohl könnte eine weitere «weiche» Umschuldung der neuen griechischen Regierung Luft und einen Teilerfolg verschaffen. Zugleich wäre sie für die Geber rechtlich und politisch ungleich einfacher als ein «Haircut». Ob sie auf Dauer ausreichen würde, um die Schulden tragbar und ihre Rückzahlung realistisch zu machen, beurteilen Experten kontrovers. Sie würde aber zumindest Zeit kaufen. Allerdings ist es damit nicht getan. Denn während Griechenland bei der Sanierung der Staatsfinanzen durchaus Fortschritte gemacht hat, ist die Wettbewerbsfähigkeit noch immer schwach. Zu deren Stärkung bedarf es weiterer Strukturreformen unter anderem am Arbeitsmarkt, die schlecht zu den Syriza-Forderungen passen.
Es stehen somit schwierige Verhandlungen an, die erst beginnen können, wenn die neue griechische Regierung gebildet ist. Eine Einigung mit den Gebern noch im Februar ist damit fast ausgeschlossen. Als wahrscheinlicher erster Schritt gilt deshalb eine erneute «technische Verlängerung» des laufenden Hilfsprogramms um einige Monate.
Reicht eine Kreditlinie?
Ungewiss ist inzwischen auch, ob als Nachfolgeregelung die bisher geplante vorsorgliche Kreditlinie (Enhanced Conditions Credit Line, ECCL) im Umfang von etwa 10 Mrd. €, finanziert durch Umwidmung der erwähnten ungenutzten Mittel des derzeitigen Programms, ausreichen wird. Dieses Szenario war davon ausgegangen, dass sich Griechenland aus eigener Kraft bzw. über die Märkte finanzieren könne; die ECCL hätte nur der Beruhigung der Märkte und als Sicherheitsnetz für den Fall der Fälle gedient. Ein Rückfall infolge von Wahlen war nicht eingerechnet. Doch nach all dem leichtfertigen «Grexit»-Gerede gibt es nun Anzeichen für Kapitalabflüsse, unbezahlte Steuern und weitere Störungen. Dies trübt die konjunkturellen und finanzpolitischen Aussichten ein, und es könnte ein drittes Hilfsprogramm nötig werden.
Das ungünstigste Szenario wäre ein unklares Wahlergebnis, das eine zweite Wahl und damit eine Verlängerung der Unsicherheit zur Folge haben könnte. Im günstigsten Fall hingegen bringen die Wahlen eine stabile Regierung hervor, die zügig Verhandlungen mit den Gebern aufnimmt. Deren Resultat wäre wohl ein Kompromiss, den Kritiker als Fortsetzung des Durchwurstelns verteufeln werden. Sie haben damit nicht unrecht – doch kaum einer hat eine überzeugende Alternative anzubieten.
Griechenlands Gläubiger
Griechenland hat laut den jüngsten offiziellen Angaben eine öffentliche Bruttoschuld von 321,7 Mrd. €, was rund 175% des Bruttoinlandprodukts entspricht. 70% der Schulden entstammen den beiden seit 2010 gewährten Hilfspaketen, aus denen bisher insgesamt 226,5 Mrd. € ausbezahlt worden sind. Hiervon entfallen 52,9 Mrd. € auf bilaterale Kredite der Euro-Staaten aus dem ersten Paket (Greek Loan Facility, GLF), 141,8 Mrd. € auf Gelder des Euro-Krisenfonds EFSF (Teil des zweiten Hilfsprogramms) und 31,8 Mrd. € auf Kredite des Internationalen Währungsfonds (Summe der Beteiligung an beiden Paketen. Unter den restlichen Schulden sind unter anderem auch Staatsanleihen, die die Europäische Zentralbank aufgekauft hat.
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